黄华波 柴海山
十六届三中全会提出建立城乡劳动者平等就业的制度，这是城乡最艰难的一个要素市场的历史性突破，也是统筹城乡发展的核心内容，即体现了20多年来城乡就业制度的改革成果，也为形成更加和谐、有效的劳动力市场和城乡关系指明了方向。然而，什么是城乡劳动者平等的就业制度，如何着手建立平等的就业制度，目前尚缺乏系统深入的研究，笔者因此抛出一点粗浅看法，以供学界和实践工作者商榷。
要建立平等的就业制度，是因为目前的制度不 平等。目前，城乡劳动者还不能一样参与劳动力市场竞争，在市场准入、就业管理、劳动分配、劳动保护、社会保险和福利待遇等方面，还不尽相同，不仅影响劳动力资源配置效率，也影响城乡劳动者的福利水平。从大体方面看，目前城乡就业制度的不平等，主要体现在行政管理、劳动分配和政府投入三个方面，因此，建立平等就业的制度，应从分析这三个方面的不平等入手。
一、水到渠成，取消行政管理上的不平等
这种不平等主要是针对进城农民工的，表现为明显的制度性障碍和歧视。按照不平等的程度，行政管理上的不平等可以分为两个层次。
第一层次是直接的行政不许可。这是最明显、最直接的一种歧视行为，主要体现在市场准入上，即在一些行业、地区、城市，中央或地方文件规定不准招用农民工，清退已工作农民工。这种政策主要运用于20世纪70年代末至80年代中期。80年代中期后逐渐放开，标志性文件是1984年和1985年两个中央一号文件。如1984年1月文件规定：“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。”1985年1号文件则进一步明确：“农民进入集镇务工、经商、办服务业，对促进集镇的发展，繁荣城乡经济，具有重要的作用，对此应积极支持。”进入90年代后，允许农村劳动力进城的政策发展为有控制的使用政策，包括行政性限制与歧视性收费。
第二层次是行政性限制与歧视性收费。这种不平等比起行政不许可要缓和许多，农民也有更多的机会进城务工。这种政策的指导思想是，通过有条件地允许农民工进城并收取一定的管理或调节费，提高农村劳动力进城务工的成本，以按城市需要调节农民工进城的数量。企业可以有条件招用农民工，但要办许可证，要交管理费，农民工自己也要承担一些管理费。这一政策思路，基本贯穿了整个90年代国家和地方的农民工流动就业政策。2000年以来，政府对这类政策进行改革，改革的方向是取消制度性歧视和收费，标志性文件先后有三个：首先是2001年10月底国家计委、财政部按中央领导的指示联合下发《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》，取消针对农民工的7项关键性收费，涉及公安、劳动保障、建设等收费大户，接着是党中央、国务院《关于做好2002年农业和农村工作的意见》，提出了以公平对待为主题的16字方针，然后是国办2003年1号文件，对落实16字方针提出了诸多具体要求。其后的一些党中央、 国务院相关文件，包括党的十六大报告和十六届三中全会决定，大都继续强化这方面的要求。
由此可见，对于行政不许可这种极端的不平等，目前已经不存在；对于行政性限制与歧视性收费，取消也已是大势所趋。首先是中央层面已多次提出要求，明确、具体而且 严厉；其次是取消关键性收费。取消收费既是实质性改革的先导，也是取消行政性限制的釜底抽薪之举。其三，一些地方先行一步的制度性改革，取得了很好的示范效应，比如浙江、广东、河北等省或其他部分地区实行的城乡统筹就业的改革。在这些因素的综合作用下，目前全国大部分地区已经消除或正在消除这种行政性限制和歧视性收费，只在极少数大中城市，针对农民工进城的行政性限制和收费，仍有不同形式的残留。总体上看，已到了水到渠成，全面清理和取消这些不平等政策的时候。
二、循序渐进，逐步缓解劳动分配上的不平等
这方面的不平等是实实在在的，也是目前就业方面城乡劳动者最主要的不平等，体现在招用、使用、分配、辞退等多个具体环节。这些不平等又可以分为制度内和制度外两个方面。在制度范围内，由于制度的执行不一致形成城乡劳动者事实上的不平等。如是否依法签订劳动合同、劳动保护、最低工资水平、按时足额支付工资等，在劳动法、安全生产法、职业病防治法院等法律法规作出的规定中，并没有城乡劳动者待遇不同，但事实上，农民工的待遇普遍偏低，或者说这些方面的制度规定并没有很好地落实到农民工身上。究其原因，一方面是农村劳动者供求矛盾太大、缺乏组织，谈判力量弱，用人单位更容易降低农村劳动者的待遇标准；另一方面是农民工素质普遍偏低，法治意识不强。在制度外方面，如是否能享受社会保险待遇，城乡劳动者是否同工同酬等。目前，对农民工参加社会保险尚无有针对性的、行之有效的制度模式，农民工参保率还很低。农民工的劳动报酬也往往要低于同质的城市劳动者。
总体上看，劳动分配上的不平等，农民工并不是福利受损者。用人单位不与农民工签劳动合同，降低劳动保护条件，特别是不为农民工参加社会保险，可以降低用工成本，因此更愿意招用农民工。在劳动力市场处于买方市场的大背景下，无疑是有利于农民工进入城市劳动力市场的。这方面，福利受损的应该是城市劳动者，特别是素质上与农村劳动力相近的就业弱势群体。因此，如果从维护农民工合法权益的角度来出台改革措施，提高农民工的待遇水平，则是无的放矢，出台政策就缺乏针对性和可行性。
更要看到，无论是从维护农民工合法权益的角度，还是从维护当地城镇弱势群体利益的角度出发，急于提高农民工的待遇水平，缩小城乡劳动者劳动分配上的不平等，可能只是一厢情愿。比如强制农民工参加社会保险及提高工资待遇，直接的效应是增加企业成本，从而缩小对农村劳动力的市场需求。同时还必须考虑间接效应，由于待遇水平的提高，当农民在农村收入增幅不变或不大的情况下，农村劳动力向城市流动的动力增大，供给增加，更多的农村劳动力进城，面对缩小的需求，一部分人会在城镇游荡以等待就业机会，加入城市失业队伍，增加城市社会的不稳定；一部分人则与企业达成默契，逃避行政监管，形成打黑工。这就是说，强制提高农民在城里务工的待遇水平，必须与农民在农村的收入提高基本同步，必须与农村的税费改革，与农民在农村的各项权利改革结合起来，缩小农村劳动者进城务工和在家务工的收入和待遇等方面的差别。如果在农村收益提不上来，税费负担降不下去，城市就业空间又有限，片面去提高农民工进城待遇，不仅难以达到保护城镇劳动者的目的，反而会增加行政管理的成本，造成社会不稳定。因此，这方面的改革必须慎之又慎，只能循序渐进。
在劳动分配不平等方面，目前最应该做的，不是片面去急于解决制度外的问题，而是要尽快解决制度内的不平等，加强已有法律法规及政策的监督检查，切实维护农民工的各项合法权益，主要是两个方面：一是保证农民工按时足额得到工资报酬，二是保证农民工得到必要的劳动保护以及受到工伤或职业病伤害后依法享受工伤医疗待遇等。
三、统筹兼顾，继续完善动态均衡的制度安排
目前，政府对城市就业的弱势群体以优惠、补贴，如免费的就业服务，提供上岗补贴，对招用这些人员的企业减免税费等，特别是对于国有企业下岗失业人员，制定了一系列再就业优惠政策。实施这些政策政府是要花钱的，由于政府花在城乡不同就业群体上的钱不一样多，这就是政府投入上的不平等，这种不平等的依据是政府对于就业弱势群体承担更多的责任。
运用这一手段的关键，在于明确政府对于城乡不同群体劳动者就业的责任，政策的出发点是城乡只有应该优先的群体，没有应该牺牲的群体。不牺牲的一个基本含义就是政府的改革措施，不能以损害城市或农村劳动者中任一基本群体的福利水平为代价。政府要在为城乡劳动者就业构建一个基本公平的制度平台的基础上，通过有针对性的投入，帮扶等措施，解决优先群体，特别是就业弱势群体的就业问题，以维护社会公平。
值得注意的是，可能是有意的制度安排，也可能是无意的政策巧合，目前政府在城乡劳动者就业方面政府责任的不平等，一定程度上缓解了劳动分配上的不平等，形成了城乡劳动者福利水平的动态均衡。对于这一制度安排，城乡劳动者都能接受，这也是目前就业市场比较平稳，城乡劳动者激烈的市场竞争没有转变为激烈的群体对抗的重要原因。因此，政府应该继续完善和运用这种动态均衡的制度安排，这也是建立城乡劳动者平等就业制度的关键所在。
以上的分析，是建立在维持城乡劳动者现有的福利水平、维持城乡福利差的基础上的。而要建设小康社会，就必须缩小不断扩大的城乡差别，也就必须相应提高农村劳动者的福利水平。表现在就业方面，政府应该给农村劳动者以一定程度的帮扶措施。对于城乡就业弱势群体，目前中央和地方政府的帮扶制度已日趋完善。而对于近5亿农村劳动者，政府还没有很好地进行细分，比如对进城务工农民、失地农民、农村计划生育对象等农村分化出来的比较特殊群体，还没有出台有针对性的帮扶政策。
提高农村劳动者就业方面的福利水平，本文认为，当前的重点是解决农村外出务工这一特殊群体的困难和问题。目前应该在维护其合法权益的基础上，尽快解决主要是三个方面的困难的问题：
一是归属感问题。很多农村劳动者外出务工缺乏归属感，务工地的政府及有关部门不承担其就业和保障的责任。大多是由劳务输出地的地方政府及劳动保障等部门派出工作人员，将农村劳动力组织出去，将在务工地的本地农村劳动者管理、组织起来，一般效果都不错。还有的地方发展农民工的民间组织，如组织协会，也能起到很好的作用。
二是素质技能问题。在取消行政管理上的歧视之后，今后农村劳动力进城务工的主要障碍就是自身素质。因此，提高农民工的素质和技能，从而提高国民的整体素质，也是促进经济和社会发展的必由之路。国办转发农业、劳动保障等部门的《2003-2010年全国农民工职业培训规划》已开始全面实施，全国人才工作会议也已召开，相信农民工职业培训方面的工作力度会进一步加大，提高农民工素质问题会逐步得到解决。
三是进城务工后家乡承包地耕地与流转问题，子女教育问题，在务工地的居住、医疗问题等。
通过上面的分析，基本结论是：目前城乡劳动者就业制度的不平等，主要体现在行政管理、劳动分配和政府责任三个方面。三个方面的不平等对城乡劳动者的相对影响并不一样，行政管理上的不平等，是对农村劳动者明显的制度性歧视；劳动分配上的不平等，相对降低了城市同质劳动者的福利水平；而政府责任上的不平等，又一定程度上补偿了城市劳动者由于劳动分配上的不平等造成的福利损失。因此，政府应该在上述三个方面采取不同的措施。
首先是尽快消除行政管理上的不平等。这已引起社会各方面的广泛关注，中央、地方已形成共识，迄今已基本消除，目前的主要任务，就是进行最后的清理，集中力量将残留在极少数地区、少数领域的行政性限制根除掉。
其次，要综合考虑，慎重处理劳动分配上的不平等，不然可能会事与愿违。片面提高进城农民工的待遇水平，不论从保护农民工还是从保护城市劳动者的角度出发，都难以真正达到消除不平等的积极效果。这方面的政策力度，必须与农民在农村收入水平提高的幅度基本同步。目前的工作重点应该放在确保农民工依法获得工资报酬和劳动保护、工伤待遇等合法权益上。
第三，要正确认识和运用政府责任上的不平等。通过政府责任上的不平等，实现与劳动分配不平等的动态均衡，包括政府对城乡就业弱势群体提供针对性的帮扶和补贴。出于相对提高农民福利水平，缩小城乡差别的战略需要，政府应该对进城农民工这个近亿人的大群体进行群体细分，制定相应的帮扶措施。这方面，目前的重点是要解决进城务工农民的归属感问题、素质技能问题和子女教育等生产生活问题。
